【裁判要旨】

从行政诉讼法保护诉权、化解争议的功能和目的看，行政诉讼的原告必须与被诉行政行为有利害关系。在房屋征收过程中，虽然补偿针对的主体是所有权人，但在房屋的用益物权人的合法权益受到侵害的情况下，应赋予其原告主体资格。

【案号】河南省高级人民法院（2019）豫行终1305号

【案由】杜帅斌诉郑州市中原区人民政府确认行政强制拆除违法纠纷案

【案件基本事实】原告（被上诉人）杜帅斌诉称：原告在郑州市中原区西流湖办事处西岗村郑上路南中原汽配大世界汽配区5排1号拥有合法的商用房屋，该房屋被列人被告组织实施的征迁范围内。2018年6月，被告设立的“中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁（安置）工作指挥部”开始对原告房屋所在汽配大世界进行拆迁。因拆迁补偿不合理，原告未签订拆迁补偿安置协议。同年6月12日至6月30日期间，在原告不知情的情况下，原告房屋被强制拆除。原告认为，被告在未给予原告拆迁补偿安置、未签订拆迁补偿安置协议、未作出拆迁补偿决定的情况下，对原告房屋实施拆迁行为，违反法律规定，侵害了原告的合法权利。请求法院：（1）判决确认被告强行拆除原告房屋的行为违法；（2）本案诉讼费用由被告承担。

　　被告（上诉人）郑州市中原区人民政府辩称：（1）涉案商铺所有权人是河南大庄园置业有限公司，原告不是涉案商铺所有权人，其无权提起本案诉讼；（2）涉案商铺所在商场内大部分商户同意拆除并搬离，该商场已不具备经营环境和经营功能，房屋产权人河南大庄园置业有限公司同意拆除房屋，不存在违法拆迁情形；（3）原告与河南大庄园置业有限公司签订的《商铺经营权转让协议书》属于民事关系，商场被拆除属于提前终止该协议书的履行，原告如有异议，应通过民事途径解决；（4）涉案商铺所占用的土地属于西岗村集体土地，该商场属违法建筑，因此涉案商铺经营权转让协议系无效合同；（5）涉案商铺所在区域进行的项目系郑州市人民政府的项目，不是被告实施的拆除行为，被告作为本案诉讼主体不适格。综上，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。

　　法院经审理查明：2009年11月20日，原告与河南大庄园置业有限公司签订了《商铺经营权转让协议书》，双方约定：河南大庄园置业有限公司将自行拥有的中原汽配大世界内商场经营权转让给原告，原告已定商铺为汽配区5排1号，建筑面积为121.82平方米，单价3232.75元／平方米，原告应交纳投资款393814元；原告付清该商铺所有投资款项后，在该协议约定期限内对该商铺享有使用权、自主经营、自负盈亏、照章纳税，独立承担民事责任；转让期限自该协议签订之日起至2045年6月30日止。2018年6月4日，中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁（安置）工作指挥部分别向河南大庄园置业有限公司和中原汽配大世界管委会发布通知。该通知载明：根据郑州市统一规划，中原汽配大世界位于计划建设郑州市中央文化区北部片区内，为配合市政府统一安排，经中原区政府常务会研究，决定2018年6月5日启动郑州中原汽配大世界拆除。对购买经营权的商户，6月11日至20日携带原始协议及原始票据相关资料，到公司审核，签订协议，在空房验收后兑付。原告在规定期限内未与中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁（安置）工作指挥部签订相关协议。2018年6月，涉案商铺被拆除。原告不服，诉至法院。

　　[裁判结果]

　　郑州铁路运输法院于2019年2月26日作出（2019）豫71行初16号行政判决：确认被告郑州市中原区人民政府对原告杜帅斌位于郑州市中原区郑上路南中原汽配大世界汽配区5排1号商铺的拆除行为违法。

　　宣判后，郑州市中原区人民政府提出上诉。河南省高级人民法院于2019年4月24日作出（2019）豫行终1305号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　[裁判理由]

　　法院生效裁判认为：被告二审庭审中自认组织拆除了原告经营的案涉商铺，本院对该事实予以确认。本案的主要争议焦点有两个：一是原告是否具有提起本案诉讼的原告资格；二是被告的拆除行为是否合法。对此，本院论述如下：

　　一、关于原告的原告资格问题

　　被告上诉称拆迁针对的是商铺所有权人，原告不是案涉商铺的所有权人，是基于租赁关系对案涉商铺享有使用权，即使拆迁对其经营造成了影响，其可以通过民事诉讼解决，因此，原告不具有提起本案诉讼的原告资格。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，认定提起行政诉讼的原告是否具有原告资格主要有两个判定条件：一是行政行为的相对人具有当然的原告资格，二是与被诉行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，也具有原告资格。从《行政诉讼法》保护诉权、化解争议的功能和目的看，上述规定虽然对原告的资格作出了两种分类，但实际上是基于一个共同的标准，即是否与被诉行政行为有利害关系。实践中和法律上判断原告与被诉行政行为是否具有利害关系考量的主要因素有三个方面：一是原告享有一种实在的权利或利益；二是这种权利或利益受到被诉行政行为的直接侵害；三是原告受到侵害的权利或利益属于行政法（或公法）上应当保护的权利和利益。就本案而言，原告是案涉商铺的实际经营权人，被告拆除商铺的行为，对原告经营商铺期间的房屋设施、商业经营及商铺内存放的物品等财产利益造成的直接侵害显而易见。《行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”基于此，本院认为原告与被告的拆除行为具有利害关系，原告有权提起本案诉讼。

　　二、关于被告的拆除行为是否合法问题

　　被告在作出拆除行为时，没有考虑原告的意见和利益，也没有向本院提供其他作出拆除行为的法律上的证据和依据，应确认该拆除行为违法。至于转让房屋行为是否合法、原告是否具有信赖利益、补偿是否与其他被搬迁户一致等问题，均可在赔偿及补偿程序中解决，不属于本案审查范围。