《土地管理法》第58条规定，经有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

该法法条对国有土地使用权人的补偿只笼统、模糊规定“适当补偿”，但是应对“适当补偿”作如何理解未作规定。笔者认为，国有土地使用权被依法收回，政府对土地使用权人的适当补偿应有一个明确标准。

一、法律变迁

国家因公共利益需要依法收回土地使用权人正在使用的国有土地，对土地使用权人进行补偿的规定，我国法律经历了一系列变迁。

（一）1993年6月22日原国家土地管理局给安徽省土地管理局的《关于土地法律、法规和政策的有关问题的答复》，对1986年土地管理法第34条中“国家建设使用……其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿”作出解释，认为“该条所称适当补偿是指按原使用单位实际损失的程度，予以合理补偿。如原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责有关搬迁费用。”由此可见，当时的“适当补偿”以原使用单位实际损失为基础，搬迁费用为附带补偿项目。

（二）2002年1月24日国务院法制办公室对北京市人民政府法制办公室《关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示》的答复，对土地使用权的补偿包含在拆迁城市私有房屋的货币补偿金额中，原《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。

（三）2014年9月26日施行的《河北省土地管理条例》第45条规定，为公共利益或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要收回国有土地使用权的，由市、县土地行政主管部门拟订方案，报原批准机关或者有批准权的人民政府批准后实施。对原土地使用权人应当按照下列标准给予补偿：

1、原以划拨方式取得国有土地使用权的，提供新的用地或者按照征收土地的补偿标准给予补偿；

2、原以出让或者作价入股方式取得国有土地使用权的，按照剩余年限的土地使用权价格给予补偿；

3、原以租赁方式取得国有土地使用权的，按照评估租金高出实际租金的数额与剩余年限折算的现值给予补偿。

因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地，以及公路、铁路、机场、矿场等经核准报废，应当收回国有土地使用权的，由市、县土地行政主管部门拟订方案，报原批准机关或者有批准权的人民政府批准后，无偿收回。

河北省制定的行政法规按照国有土地取得原因和收回原因的不同，分别进行补偿；在国家收回国有土地使用权时，对各类国有土地有一个明确的补偿标准，具有很强的实践性。

（四）2017年8月1日实施的《铁岭市国有土地上房屋征收与补偿办法》中规定的补偿标准为：划拨的国有土地使用权，按照市国有土地地级基准地价的50%给予补偿；出让的国有土地使用权，按照出让合同年限减去使用年限后剩余年限百分比乘以出让单价给予补偿。达不成协议的通过国有土地使用权评估确定标准给予补偿。该规范性文件按性质将国有土地区分为划拨取得和出让取得，对不同性质的国有土地分别按照不同的标准进行补偿。

二、补偿标准

2020年新修正的《土地管理法》规定收回国有土地使用权的，对使用权人给予适当补偿。土地是国家最重要的生产资料之一，国有土地使用权的流转制度随着经济制度的变化不断发展。当今市场经济的条件下，国有土地使用权可以在市场上自由流转，但其流转应当遵循市场规律。国家因公共利益需要有权收回土地使用权，在给予土地使用权人适当补偿的问题上，亦应发挥市场的决定作用。

因此，适当补偿指的是按照被收回土地的性质、用途、区位、剩余使用年限等，以作出收回土地使用权决定之日的市场评估价进行补偿。

这一定义应当包含三层含义：

第一，土地的市场价格取决于土地的性质、区位、用途、使用年限等客观因素，适当补偿必须考虑影响土地市场价格的主要因素；

第二，收回国有土地使用权，土地权属发生转移的时间是收回土地使用权行政决定作出之日，行政机关以行政决定方式变更土地使用权主体的，应当以土地使用权发生转移之日的市场价格确定补偿价格；

第三，政府应当委托相关评估机构按照市场价格对国有土地进行评估，以评估价确定补偿数额，是最准确、最公平和最简单的方法。土地的市场价格具有很大的波动性，同区位、同一时间段、同类土地的市场价格对国有土地的补偿的参考意义不是很大。

三、新邦律师看法

新邦律师认为，合理确定国有土地使用权收回的补偿标准对征迁工作的顺利进行具有重大意义。公民、法人或其他组织因出让或划拨的方式取得国有土地使用权，国有土地使用权能否顺利收回关系到国家的公共利益能否完全实现，亦关系到土地使用权人的合法权益能否得到保障。

现行法律应当对适当补偿的标准进行明确，综合考虑土地利用方式、经济社会发展水平、土地利用预期利益和相关土地政策等影响土地价格的客观和主观因素，运用价格规律对国有土地进行市场化定价。各地可在不违背相关法律规定的情况下，结合当地实际情况，灵活确定对国有土地使用权人的适当补偿标准。