为了配套《城市规划法》，为加强城市房屋拆迁管理,保障城市建设顺利进行,保护拆迁当事人的合法权益，2001年6月国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）。通过旧城改造以改善城市居民住房条件，《拆迁条例》赋予行政机关强拆的权力。但在拆迁过程中，行政机关没有依法实施行政行为，实施违法强拆被拆迁人房屋的行为，严重损害被拆迁人的利益。直至2011年1月，国务院颁布实行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）,取消行政强拆，改为司法强拆，以切实保障被拆迁人的合法权利。

一、征收主体

在当前的法律框架下,根据《征收条例》规定,对国有土地上不动产的征收改造,征收主体是市、县级政府,市、县政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。房屋征收部门应为地方政府的工作职能部门,一般多为房地产的建设管理部门。房屋征收部门可以委托征收实施单位,具体承担征收补偿工作。征收实施单位一般为基层政府的镇政府或街道办事处,或可以委托非营利性的事业单位或社会组织。

在《拆迁条例》法律制度下,拆迁实施单位一般为拆迁公司,是谋利的企业。故在《拆迁条例》施行的时期,不少的拆迁矛盾冲突是由拆迁公司引发。在《征收条例》实施后,征收实施单位不以营利为目的,实施征收是地方政府的法定职责。另,地方政府的其他职能部门,如发展改革、规划、国土、房产、工商、税务等,作为实施征收工作的配合部门。

在当前进行的旧城改造、棚户区改造中,有的地方政府将不动产征收补偿的具体工作交由社区居委会或村委会实施,且社区居委会或村委会与被征收人签订补偿安置协议,这是违反《征收条例》规定的。社区居委会或村委会是居民的群众自治组织,在地方政府实施的征收活动中,存在着征收主体与被征收人之间的利益博弈,社区居委会或村委会要代表反映居民的征收补偿安置利益诉求,而不能由其去做被征收人的工作,更不能与被征收人签订补偿安置协议。城镇化是经济社会发展的必然趋势,是一件好事情。社区居委会或村委会作为基层群众自治组织,也有义务协助政府实施搬迁改造,但不能成为实施征收补偿安置的责任主体。

在地方政府征收改造活动中,负责对被征收人进行解释说明以及协商补偿安置等事务的人员,应是地方政府的征收工作人员。对此,被征收人可以核实工作证件,以确认其身份。居委会或村委会不应成为实施征收的主体,特别是一些社会闲杂人员,更不能参与实施征收搬迁活动中。

当前的征收改造活动,除了部分因道路、绿化、学校、医院等公益项目建设需要外,大部分改造是进行房地产开发建设。严格地讲,这并不符合不动产征收的前提要件。当然,地方政府主导实施搬迁改造活动,会统一平衡当地的征收补偿安置标准,提高搬迁改造效率。

二、被征收主体

在地方政府实施的不动产征收活动中,被征收补偿安置的主体应是建筑物及附着物的所有权人、集体土地所有权人、土地使用权人以及实际的土地使用人和房屋等建筑物的使用人(承租人或集体土地流转后的实际承包经营者)。

《征收条例》第2条规定了被征收人为房屋所有权人。根据房地一体基本物权原则,以及《征收条例》规定的精神,被征收人应当为房屋所有权人以及土地使用权人。当然,房屋所有权人和土地使用权人一般是统一的。《不动产登记暂行条例》实施以后,房屋所有权人、土地使用权人被称为不动产产权人。

被征收人这个法律概念仅限于房屋所有权人、土地使用权人,并不妥当,还应包括不动产的承租人或集体土地流转后实际的承包经营者。因为地方政府实施的征收活动,必然影响其合法权益,地方政府亦应当给予公平合理的补偿。另外,公房租赁人是我国计划经济特殊时期福利分房的承租人,享有长期缴纳低房租居住该房屋的权利。鉴于公房租赁的特殊历史遗留情况,公房租赁具有一定的物权属性。在对承租公房的征收活动中,承租人一般视为被征收人,或补交一定的费用后,视为房屋的产权人。