行政优益权是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。如：《中华人民共和国人民警察法》第13条规定，公安机关的人民警察因履行职务的紧急需要,经出示相应证件,可以优先乘坐公共交通工具,遇交通阻碍时,优先通行。

行政优益权在履行行政协议中的体现为:行政机关享有单方面变更和解除协议的权利。

行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了协议的方式，故而因行政协议发生争端时，会有多种解决方式。

其一，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先依据《民法典》合同编主张权利。

其二，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。

履行行政协议时，政府享有行政优益权的法律依据为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，其中言明：行政机关单方面作出变更、解除协议的行政行为时，需以继续履行行政协议，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益为由。

此事由的合理性便是行政协议履行中政府行政优益权的边际。

1、行政主体承担举证责任

由于公共利益的内涵和外延难以作出统一界定，极易导致被任意解释。通常认为，公共利益应当着眼于不特定的社会多数人的公共福祉。行政机关作为协议一方当事人，与私人利益竞争合作，这种角色混同容易导致其难以中立。故应对行政优益权行使的动机、过程和结果等因素综合考量，防止行政机关将政府自身利益、财政利益或地方利益等同于公共利益。

应由行政主体承担举证责任。行政机关应当对变更、解除协议的公益目的、事实和法律依据、必要性等举证证明。如果举证不充分，则应判决行政机关继续履行、承担违约责任。

2、该事由的出现与协议双方当事人无关

突发事由的成因对于行政优益权是否符合正当的启动条件具有决定作用。行政优益权之所以可以突破合同严守与合同自治原则，乃是因为共同生活的社会环境发生了某种客观变化，协议相对人作为社会成员负有对国家、社会的责任，才有理由要求其共同合理分担风险。如果该损害公共利益的情形是行政主体自身过错甚至违法行为所致，则不应将由此产生的损害转嫁到相对人身上，使其无条件牺牲部分期待利益，而应由行政主体责任自负。

3、该事由是订立协议时不能预见的异常风险

行政协议经双方协商一致而成立并生效，双方均应依约履行。行政优益权解决的实质是突发公共利益需要和固有个人利益发生冲突时的风险分配问题。在履行过程中发生了致使协议无法继续履行的事由，应当是一种异常情况，非正常情况下能够预见的。

如果行政主体利用其掌握的资源优势等在订立协议时已经知道或应当知道协议履行过程中可能出现该情形，而未提示行政相对人，导致相对人未将该重要情形纳入考虑而订立协议，因此导致协议无法正常继续履行，则属于欺诈行为或者过错行为，不构成单方变更、解除协议的正当理由。

只有同时满足上述3项条件后，行政机关的变更及解除协议的行为才能被定性为行使行政优益权。

结语

行政主体变更、解除协议如果构成违约的，应承担违约责任，守约方可得到包括期待利益在内的完全赔偿，行政主体行使优益权还是承担违约责任，对相对人而言，其请求权基础与获赔范围截然不同，直接关乎权益的实现程度。

法条链接

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定：

在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。