【裁判要旨】

集体土地征收活动中，市、县人民政府及其土地管理部门是法定的补偿安置义务主体，应当积极主动履行补偿安置义务，其将具体补偿工作交由其他行政主体乃至民事主体实施，一般应视为委托，并不免除其法定的补偿安置职责。乡镇政府、街道办等受托主体基于其自主意识实施的强制行为被确认违法后，在相关赔偿责任未得到妥善解决前，不能否定市、县人民政府及其土地管理部门依法所应承担的行政补偿义务；反之，即便市、县人民政府及其土地管理部门履行完补偿义务后，亦不必然完全免除乡镇政府、街道办的行政赔偿责任。

【案号】（2017）浙06行06行初197号、（2018）浙行终104号、（2019）最高法行再199号

【基本案情】

原告：朱如云、李阿仙。

　　被告：浙江省绍兴市越城区人民政府（以下简称越城区政府）。

　　第三人：绍兴市越城区城南街道办事处（以下简称城南街道办）、绍兴市越城区城南街道念亩头村（以下简称念亩头村）、绍兴市城南城中村改造建设有限公司（以下简称城南建设公司）。

　　2014年7月17日，越城区政府发布拆迁公告，决定对念亩头村进行动迁。公告确定相关拆迁事务由城南建设公司、城南街道办、念亩头村受理和承办，拆迁政策按《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》及有关规定执行。房屋腾空签约期限为自2014年7月24日至2014年8月2日。朱如云、李阿仙的房屋位于上述公告确定的拆迁范围内，因未达成安置补偿协议，城南建设公司于2016年6月23日向朱如云户作出朱如云户拆迁安置方案。朱如云、李阿仙不服，以越城区政府为被告提起本案诉讼。

　　朱如云、李阿仙诉称：根据相关政策，其被拆迁的房屋应予安置面积为480平方米。越城区政府在未与其达成拆迁补偿协议、城南建设公司又未报请越城区政府作出补偿决定的情况下将房屋拆除违法。越城区政府系涉案被拆迁房屋的补偿安置责任主体，但却未给予其补偿安置，故请求法院判令越城区政府按照其提出的标准对其进行补偿安置。

　　越城区政府辩称：1.越城区政府仅是拆迁公告的发布主体。因公告已明确补偿安置的实施主体是城南建设公司、城南街道办和念亩头村，故应由前述主体作出补偿安置，本案被告主体不适格。2.城南建设公司作出的朱如云户拆迁安置方案实际上就是安置补偿决定，相关征收部门已经履行了补偿安置职责。3.朱如云、李阿仙要求对朱如云户拆迁安置方案部分内容进行调整，但越城区政府并不具有主动调整该拆迁安置方案的法定职责。

　　【裁判观点】

　　绍兴市中级人民法院一审认为：朱如云、李阿仙诉请越城区政府对其履行房屋拆迁补偿安置法定职责，根据行政诉讼法第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但朱如云、李阿仙未提供其已向越城区政府提出过申请的事实证据，越城区政府在庭审中也予以否认，且各方当事人未有证据证明越城区政府已就涉案房屋作出过正式的补偿安置决定，故朱如云、李阿仙起诉要求法院直接判决补偿安置具体数额缺乏法律依据，其起诉不符合法定起诉条件。　

浙江省高级人民法院二审认为：朱如云、李阿仙在一、二审期间均明确表示其要求越城区政府履行的是调整拆迁补偿方案的法定职责。根据现行法律、法规及《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》等规范性文件的规定，越城区政府并不具备依职权主动调整补偿标准的法定职责。而根据行政诉讼法第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，故朱如云、李阿仙应当提供其向越城区政府提出过调整拆迁补偿方案申请的证据，但其在法定举证期限内未能提供。据此，二审法院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

　　再审法院经审理认为：结合朱如云、李阿仙起诉书所载内容及其原审期间的庭审陈述，其原审诉讼请求总体上可概括为要求越城区政府按照其提出的补偿项目与标准逐一予以补偿安置，在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。

    根据土地管理法及其实施条例的相关规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。实践中，市、县人民政府虽可委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，但不能据此认为此类主体即成为补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府及土地管理部门因此而免除了其法定的补偿安置义务。

本案中，越城区政府系法定的补偿安置主体，其发布的拆迁公告虽然将有关补偿安置工作委托给城南建设公司、城南街道办、念亩头村负责实施，但不能据此否定其征收补偿安置的责任主体地位；在受托主体无法与被征收人达成补偿协议，特别是在拆迁公告和补偿方案中并未设定解纷机制，明确被征收人可向谁主张补偿、如何寻求救济的情形下，更不能免除越城区政府的补偿安置法定职责。

依照行政诉讼法第九十二条第二款，最高法院《关于适用行政诉讼法的解释》第122条、第123条第3项之规定，最高法院裁定撤销一、二审裁定，指令绍兴中院继续审理本案。