我国地大物博，土地资源种类丰富，但土地资源是不可再生资源，经不起滥用和浪费。现实中，土地闲置的现象很多，甚至有些地区成为土地闲置重灾区。为了保护土地，国家颁布立法严格禁止浪费资源、土地闲置的行为。法律明确规定，土地闲置符合国家规定条件的，国家有权收回。但实务中，对于土地闲置认定是一个难题，也因此产生许多诉讼纠纷。

基本案情：

2012年5月24 日，某国土局与青岛某生物科技公司签订国有建设用地使用权出让合同，约定出让某块国有建设用地使用权。2015年6月15日，国土局向科技公司发出《闲置土地调查通知书》，要求科技公司接受调查。2015年11月21日，国土局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。经当地市政府批准同意，国土局无偿收回科技公司国有建设用地使用权。

2015年12月28日，国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》。科技公司不服，向市政府申请行政复议。市政府复议维持了国土局作出的收回国有建设用地使用权决定。科技公司不服诉至法院，主张因国土局未能兑现配套热源的承诺，致使项目无法按照原规划实施，国土局在未经法定程序亦未听取原告意见的情况下作出收回土地使用权的决定，事实不清，程序违法，请求法院依法予以撤销。

裁判结果：

青岛市中级人民法院经审理认为，《闲置土地处置办法》第五条、第九条规定国土资源主管部门向国有建设用地使用权人发送相关文书前必须调查核实。本案中，没有证据证明国土局在向科技公司送达《闲置土地调查通知书》和《闲置土地认定书》前履行了调查核实义务。国土局虽在前置的《闲置土地认定书》中认为是企业自身原因造成土地闲置，但没有充分有效的证据予以认定。故国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》属于认定事实不清。遂判决撤销国土局作出的收回国有建设用地使用权决定以及市政府的复议决定。

新邦律师说：

为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，国家对于土地闲置现象进行规制。

何为闲置土地？我国《闲置土地处置办法》明确规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

对于土地闲置，相关部门作出处理决定前，应履行合法的调查认定手续，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，调查期间，相关部门可以采取询问有关人员、现场勘测、拍照、摄像；查阅、复制有关土地资料、要求被调查人说明情况等方式。经调查核实，符合闲置土地认定条件的，相关部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

《闲置土地处置办法》、《城市房地产管理法》对收回闲置土地的条件作了限制性规定，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为以及动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，与因土地权利人原因造成土地闲置的法律后果不同。

相关部门在行使监督检察职责时，要仔细进行调查认定。如果认为系土地权利人自身原因造成土地闲置的，需要提供证据证明其履行了调查核实的义务。如果相关部门未尽调查核实义务即作出收回决定，则会侵害国有土地建设使用人的合法权益。